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大清国唯一没有贪污的部门——洋人管的中国海关

时间:2017-07-31 10:01    来源:凤凰读书  

  

本文摘自吴煮冰著《洋人撬动的中国》中国画报出版社 2017年4月出版

  雇佣洋人来中国海关,由中国海关驻伦敦办事处具体负责,从与中国签有条约的国家中选用,主要考虑因素是该国在中国的贸易量大小,债权多少、政治势力强弱等。专门人才和迫切需要的高级人员,虽不经考试,但选择、调查程序到位,做到百里挑一,绝不含糊。赫德不但重视用考试的方法搜罗人才,还能做到不拘一格选人才。他说:假如谁真的是一位不可多得的人才,就破例录用他;假如他“不行”,立即对他说“不”。

  赫德还常说,要把文学或科学方面出类拔萃的人才招进海关,为海关增光。

  由于海关由洋人管理,实行应收尽收的办法,海关税收大量增加,在还了赔款和外债后,仍绰绰有余,朝廷的日子也滋润起来。

  1861 至1910 年的五十年中,中国海关共收了9.1 亿两关税。第一次鸦片战争前,海关税收几乎全部用于大清皇室开支,鸦片战争后,海关税收才少部分用于偿还外债。第二次鸦片战争后,海关税收开始用于赔款、外债和军费,总体上看,赔款、外债占海关税收总数的20%~ 30%,军费支出占税收总数的30%~ 40%。

  由于税收数目大、增长快、可靠性强,重大开支都指望关税。像江南制造总局、金陵机器制造局、福州船政局及船政学堂、天津机器局、天津武备学堂、长江口至南京下关等九处炮台,以及后来幼童赴美留学等项目的费用,都是从关税收入中支付的。

  如果没有关税收入,以上开支都将由老百姓来承担,中国老百姓的生活将更艰难,从这个角度来看,洋人领导下的海关,减轻了中国劳动人民的负担。

  此外,海关和外债始终绑在一起,清政府一缺钱用,就用海关做担保,向洋人借。关税担保和偿还成为对外赔款惯例。用关税作抵押借外债,必须经朝廷和总税务司同时批准,二者缺一不可,否则一分钱都借不来。与地方官府和官员比起来,外国人更信任海关。

  19 世纪70 年代以前,清政府向老外借款,一般都是由地方官员向外商个人借。70 年代后,清政府才向外国银行借钱,主要是向在华势力最大的汇丰银行借(汇丰银行是1866年在香港注册成立的)。

  1878 年,汇丰银行想垄断中国的借款业务,希望大清国上上下下都借他们的钱。为此,他们派人四处游说,希望清政府把汇丰银行列为借款指定银行,但没有收到预期效果,于是找到海关总税务司赫德。赫德认为这是个好事儿,如果办成了,对大清国来说有的是钱借,对汇丰来说,可以垄断对华借款,只赚不赔。

  赫德向朝廷推荐汇丰银行作为办理借款的专门银行,他说汇丰银行在上海、福州、宁波、汉口、广州、天津、澳门、北京、基隆等地设立有分行,形成了一个遍布中国沿海、沿江的金融网,资金雄厚,信誉也好。

  总理衙门很有眼光,说借款时可以首先考虑他们,但不能作为唯一,以免引起其他外国银行的不满。此外,也可以防止汇丰银行控制中国的金融财政。赫德见总理衙门已有戒备心理,便不再提这事儿。

  听上去感觉总理衙门很有远见,但实际上远不是那么回事儿。实际情况是,汇丰银行主宰近代中国金融业85 年。仅1866 年至1894 年,清政府共向汇丰银行借了28965175 两白银,占整个外债的70%。

  赫德管理中国海关并不省心,时常受到责难和批评,以至于他不得不向全国海关发通告说:我们是在为一个很难说和我们有任何共同之处的民族工作,这个民族国运衰落,却自命高人一等,知识贫乏却自命不凡,说他们没有物质力量,却奇特地掌握着国计民生,说他们缺乏西方标准的知识,却又十分节俭、勤劳,安于现状。他们对所有的外国人不屑一顾,认为洋人是被用来同我们自己国家的人打交道的人。他们绝不愿意让我们这些领取他们薪俸的人来对他们发号施令,我们在这里做事儿,要注意处理好与地方当局的关系。

  李泰国任总税务司时,仿照英国领事馆用人办法,所有重要职位一律任用英国人,级别低又不重要的职位才雇用华人。赫德接任总税务司后,也像李泰国一样,对华人关员实行绝对统治。他认为,海关如果没有洋人的“帮助”,中国人就不会按税则征收关税,就会造成税收流失和管理混乱。这话虽有夸张成分,但也基本是事实,因为受旧海关潜规则影响,关员们或多或少存在一些不良习气,人情大于法的观念根深蒂固,腐败隐患一直存在。

  1870 年,秦海关发生了一起内外勾结走私皮张和医药案,被人告到赫德那里,两名华人关员被除名并移送官府。赫德认为,这样的不法行为,其他海关可能也存在,只是没有发现。为此,他向各关税务司发出指示,说华人关员是靠不住的,要由洋关员去检查和核证。没有税务司的签名,或者内班洋关员的草签,不能让任何证件离开公事房。华人关员不能单独负责一个工作台,要在一名洋关员的监督下工作。

  赫德还把洋关员从清朝行政人员中划分出来,称为“治外法权化”人员,作为中国官员的洋关员,不受中国法律约束,他们如果犯法,只受本国领事裁判。华人关员也跟着沾了一点儿光,中国官府逮捕海关华人官员时,也要征得税务司同意,同受雇于外国公使馆、领事馆的华人一样。

  海关中所有高级官员,都有基层工作经验,处理业务也能驾轻就熟。有一个叫詹柏的德国籍关员,在海关服务了23 年,凭资历早可以升任税务司了,可是多少年过去了,他自认为已经“煮熟的鸭子”飞来飞去,却就是落不到他的嘴里。他很是郁闷,专程到北京向德国公使馆申诉,请求公使馆替他美言几句。一次聚会时,德国公使向赫德提起这事儿,希望赫德能高抬贵手。

  赫德听了,先是一愣,接着理直气壮地说:詹柏的品行和能力,可以任税务司,但他的汉语水平太差,汉语考试从来没有及格过。海关早有规定,汉语不过关,不能任税务司,所以不能提升。

  公使说:看在他为中国海关服务二十多年的份上,破例一次。

  赫德说:可以破例提升他为税务司,但可能同时给他下个不称职的辞退命令。因为海关规定,汉语不及格就是不称职,不称职就要辞退。

  公使一时无话可说,只好悻悻地离开。

  洋人帮办由三等提升二等,由二等提升一等,汉语考试必须及格,或者任职不少于6 年。税务司级别的提升,从1924年入关的法国籍一等帮办杜苏威

  副税司或头等帮办中选拔,要考虑他的国籍、品性、汉语能力等条件,一般要在前一个职务上干满三年。汉语不及格,或靠翻译才能处理文件的,不能提升为税务司或副税务司。

  华洋关员的录用和升迁,都要经过体检、测试等程序,还要考英语、汉语和算术。关员的考核、加薪、升级,凭各部门主管每年一次的“人事秘密报告”(即年终考核报告)。考核报告分为“德、才、能、知”四大类。其中,“品行”分五个方面19 项,以后又进一步细化为“品行、学识、工作、操行、才能、健康、综合”等7 项内容。

  赫德十分重视海关的荣誉和影响,无论是洋关员,还是华人关员,如果懒散草率、不守时、玩忽职守、不胜任工作、好争吵、不服从、无故缺席、泄密、贪污、盗用公款、贿赂、经商、酗酒,以及有重大不道德行为的,都要受到处分,根据情节轻重,可能被训斥、停职、停薪或开除。

  洋关员殴打华人关员,要立即开除。

  赫德经常告诫洋关员,谁都不能以为海关是个政府部门,一旦进入,就可以胡作非为、不讲工作效率,任何一个不胜任或不称职的人,都会立即免职。

  1854 年至1870 年,有181 名洋关员离开海关,其中81 人被除名,53 人勒令辞职,7 人不称职,5人酗酒,4 人渎职,1 人受贿被开除。另外,有3 人免职。

  赫德三令五申强调,海关中任何人,只要杀人或伤人了,无论被杀、被伤的是哪个国家的人,无论自卫或非自卫,都要立即报告税务司,并立即辞职;然后,到他自己国家的领事馆寻求保护,请求调查。如果确实有过失,送往审讯,或者受到领事处罚,他的雇佣和薪俸,从事件发生之日起,无限期地停止,海关也要辞退他们。如果是因履行职务,或自卫而采取的行动,不受惩罚,恢复职位。

  赫德对税务司们的要求也比较严格,必须按规定行事,如发现可能有问题,立即停职,直到问题彻底查明,要么处分,要么恢复职务。他对各关财务的管理非常严格。1870 年颁发了《十条禁令》,1877年制订了《续理账诫程》,要求账目由税务司掌管,税款委任专人负责管理。海关人员不得借用公款,不得提前发工资。不管什么原因,得到额外收入,要存入总税务司项下的账户上,绝不可任意使用。

  1892 年5 月13 日,总税务司署稽查税务司阿理文宣布:“宜昌关署理税务司李约德被停止行使职务,宜昌关关务由其暂行代理。李约德被停止职务的原因,是海关废旧物品变卖后的50 两银子,没有按规定存入总税务司项下的账户上,有私自动用的嫌疑。经过近半个月的深入调查,没有发现宜昌关存在其他问题,50 两银子也没有私自挪用,只是没有入账。何理文于是向总税务司赫德提出终审报告,建议免去李约德的署理税务司职务,调他关安排使用。

  赫德每年要巡视一次各海关,他巡视时,人员都要在位,可以把各种建议及控告直接交给他。他因故不能巡视时,派有关税务司轮流巡视,检查账簿、稽查账目、查核海关结余等。

  因为各种制度得到认真执行,海关没有出现过大问题。

  在赫德的领导下,中国海关不但迅速实现现代化,而且成为最有效率、少有贪污的清朝官僚机构,促进了自由贸易,也保证了有效管理,还为清朝政府征收了大量税款。

  晚清的中国海关也称“洋关”“新关”,与之相对的则是“常关”“旧关”。“洋关”管理国际贸易,“常关”管理国内贸易,仍由清政府官员主管。两种体制产生两种绩效,“洋关”高效廉洁,“常关”贪腐蔓延。

  “洋关”的工作人员是从全世界招聘的,其中的洋人称为“洋员”,中国人则称“华员”,无论“洋员”“华员”都能廉洁自守。同是中国人,在“洋关”工作的廉洁自守,在“常关”工作的则个个腐败。

  与洋人领导的“新”关相比,清朝的旧海关由地方大吏管理,全国海关互不隶属,互不通气,规章制度不一,虽独立自主,但架构落后,人员素质低下,对商人随意敲诈勒索;赫德领导下的海关行政组织、人事管理、财务制度、征税章程统一。旧海关实行包税制度,只要完成定额,之外的税款自行处理,大量税款流入个人腰包;赫德领导下的海关实行实征实报,征收费用和税款分开,保证税款不受影响。旧海关没有财务制度,海关监督上任时,带一个账房先生管理账目,财务管理原始落后,永远是一笔糊涂账;赫德领导的海关,请英国财务部专家设计了一套财务管理制度,科学合理。此外,赫德领导下的海关,管理人员有较高的文化水平,受过高等教育,有些人有学士、硕士甚至博士学位。

  赫德领导下的海关高效廉洁,在中国千年帝制的历史上,可说是广陵绝响。

  晚清海关之所以廉洁,与“一把手”赫德有很大关系。赫德不是神仙,也不是金刚之躯,也许也有贪欲之心,但面对多方的监督和压力,不敢轻易“出手”。首先是来自中国政府的压力。如果他的工作不能让政府满意,他的职位马上会丢掉,为此他必须是一个忠诚的雇员,贪污腐败的丑闻是绝对不能出现的。其次,许多窥视这一职位的竞争对手一直想把他赶走,派自己的人控制这个职位,巩固在华利益,他不能因廉洁问题让别人抓住把柄。再者,是来自英国政府的压力,他在中国的言行是代表英国政府和人民的,因而不能被丑闻缠身,给英国政府和人民丢脸;第四,是新闻媒体的监督,不仅有中国民间媒体,还有其他国家的,特别是俄、德、法三国的媒体,巴不得他出点儿事儿,再把事情放大,将他赶下台。

  所以说,监督很重要,赫德直到退休时才敢挪用公款,数额也不算太大。

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