大清国唯一没有贪污的部门——洋人管的中国海关

时间：2017-07-31 10:01    来源：凤凰读书  

　　

本文摘自吴煮冰著《洋人撬动的中国》中国画报出版社 2017年4月出版

　　雇佣洋人来中国海关，由中国海关驻伦敦办事处具体负责，从与中国签有条约的国家中选用，主要考虑因素是该国在中国的贸易量大小，债权多少、政治势力强弱等。专门人才和迫切需要的高级人员，虽不经考试，但选择、调查程序到位，做到百里挑一，绝不含糊。赫德不但重视用考试的方法搜罗人才，还能做到不拘一格选人才。他说：假如谁真的是一位不可多得的人才，就破例录用他;假如他“不行”，立即对他说“不”。

　　赫德还常说，要把文学或科学方面出类拔萃的人才招进海关，为海关增光。

　　由于海关由洋人管理，实行应收尽收的办法，海关税收大量增加，在还了赔款和外债后，仍绰绰有余，朝廷的日子也滋润起来。

　　1861 至1910 年的五十年中，中国海关共收了9.1 亿两关税。第一次鸦片战争前，海关税收几乎全部用于大清皇室开支，鸦片战争后，海关税收才少部分用于偿还外债。第二次鸦片战争后，海关税收开始用于赔款、外债和军费，总体上看，赔款、外债占海关税收总数的20%～ 30%，军费支出占税收总数的30%～ 40%。

　　由于税收数目大、增长快、可靠性强，重大开支都指望关税。像江南制造总局、金陵机器制造局、福州船政局及船政学堂、天津机器局、天津武备学堂、长江口至南京下关等九处炮台，以及后来幼童赴美留学等项目的费用，都是从关税收入中支付的。

　　如果没有关税收入，以上开支都将由老百姓来承担，中国老百姓的生活将更艰难，从这个角度来看，洋人领导下的海关，减轻了中国劳动人民的负担。

　　此外，海关和外债始终绑在一起，清政府一缺钱用，就用海关做担保，向洋人借。关税担保和偿还成为对外赔款惯例。用关税作抵押借外债，必须经朝廷和总税务司同时批准，二者缺一不可，否则一分钱都借不来。与地方官府和官员比起来，外国人更信任海关。

　　19 世纪70 年代以前，清政府向老外借款，一般都是由地方官员向外商个人借。70 年代后，清政府才向外国银行借钱，主要是向在华势力最大的汇丰银行借(汇丰银行是1866年在香港注册成立的)。

　　1878 年，汇丰银行想垄断中国的借款业务，希望大清国上上下下都借他们的钱。为此，他们派人四处游说，希望清政府把汇丰银行列为借款指定银行，但没有收到预期效果，于是找到海关总税务司赫德。赫德认为这是个好事儿，如果办成了，对大清国来说有的是钱借，对汇丰来说，可以垄断对华借款，只赚不赔。

　　赫德向朝廷推荐汇丰银行作为办理借款的专门银行，他说汇丰银行在上海、福州、宁波、汉口、广州、天津、澳门、北京、基隆等地设立有分行，形成了一个遍布中国沿海、沿江的金融网，资金雄厚，信誉也好。

　　总理衙门很有眼光，说借款时可以首先考虑他们，但不能作为唯一，以免引起其他外国银行的不满。此外，也可以防止汇丰银行控制中国的金融财政。赫德见总理衙门已有戒备心理，便不再提这事儿。

　　听上去感觉总理衙门很有远见，但实际上远不是那么回事儿。实际情况是，汇丰银行主宰近代中国金融业85 年。仅1866 年至1894 年，清政府共向汇丰银行借了28965175 两白银，占整个外债的70%。

　　赫德管理中国海关并不省心，时常受到责难和批评，以至于他不得不向全国海关发通告说：我们是在为一个很难说和我们有任何共同之处的民族工作，这个民族国运衰落，却自命高人一等，知识贫乏却自命不凡，说他们没有物质力量，却奇特地掌握着国计民生，说他们缺乏西方标准的知识，却又十分节俭、勤劳，安于现状。他们对所有的外国人不屑一顾，认为洋人是被用来同我们自己国家的人打交道的人。他们绝不愿意让我们这些领取他们薪俸的人来对他们发号施令，我们在这里做事儿，要注意处理好与地方当局的关系。

　　李泰国任总税务司时，仿照英国领事馆用人办法，所有重要职位一律任用英国人，级别低又不重要的职位才雇用华人。赫德接任总税务司后，也像李泰国一样，对华人关员实行绝对统治。他认为，海关如果没有洋人的“帮助”，中国人就不会按税则征收关税，就会造成税收流失和管理混乱。这话虽有夸张成分，但也基本是事实，因为受旧海关潜规则影响，关员们或多或少存在一些不良习气，人情大于法的观念根深蒂固，腐败隐患一直存在。

　　1870 年，秦海关发生了一起内外勾结走私皮张和医药案，被人告到赫德那里，两名华人关员被除名并移送官府。赫德认为，这样的不法行为，其他海关可能也存在，只是没有发现。为此，他向各关税务司发出指示，说华人关员是靠不住的，要由洋关员去检查和核证。没有税务司的签名，或者内班洋关员的草签，不能让任何证件离开公事房。华人关员不能单独负责一个工作台，要在一名洋关员的监督下工作。

　　赫德还把洋关员从清朝行政人员中划分出来，称为“治外法权化”人员，作为中国官员的洋关员，不受中国法律约束，他们如果犯法，只受本国领事裁判。华人关员也跟着沾了一点儿光，中国官府逮捕海关华人官员时，也要征得税务司同意，同受雇于外国公使馆、领事馆的华人一样。

　　海关中所有高级官员，都有基层工作经验，处理业务也能驾轻就熟。有一个叫詹柏的德国籍关员，在海关服务了23 年，凭资历早可以升任税务司了，可是多少年过去了，他自认为已经“煮熟的鸭子”飞来飞去，却就是落不到他的嘴里。他很是郁闷，专程到北京向德国公使馆申诉，请求公使馆替他美言几句。一次聚会时，德国公使向赫德提起这事儿，希望赫德能高抬贵手。

　　赫德听了，先是一愣，接着理直气壮地说：詹柏的品行和能力，可以任税务司，但他的汉语水平太差，汉语考试从来没有及格过。海关早有规定，汉语不过关，不能任税务司，所以不能提升。

　　公使说：看在他为中国海关服务二十多年的份上，破例一次。

　　赫德说：可以破例提升他为税务司，但可能同时给他下个不称职的辞退命令。因为海关规定，汉语不及格就是不称职，不称职就要辞退。

　　公使一时无话可说，只好悻悻地离开。

　　洋人帮办由三等提升二等，由二等提升一等，汉语考试必须及格，或者任职不少于6 年。税务司级别的提升，从1924年入关的法国籍一等帮办杜苏威

　　副税司或头等帮办中选拔，要考虑他的国籍、品性、汉语能力等条件，一般要在前一个职务上干满三年。汉语不及格，或靠翻译才能处理文件的，不能提升为税务司或副税务司。

　　华洋关员的录用和升迁，都要经过体检、测试等程序，还要考英语、汉语和算术。关员的考核、加薪、升级，凭各部门主管每年一次的“人事秘密报告”(即年终考核报告)。考核报告分为“德、才、能、知”四大类。其中，“品行”分五个方面19 项，以后又进一步细化为“品行、学识、工作、操行、才能、健康、综合”等7 项内容。

　　赫德十分重视海关的荣誉和影响，无论是洋关员，还是华人关员，如果懒散草率、不守时、玩忽职守、不胜任工作、好争吵、不服从、无故缺席、泄密、贪污、盗用公款、贿赂、经商、酗酒，以及有重大不道德行为的，都要受到处分，根据情节轻重，可能被训斥、停职、停薪或开除。

　　洋关员殴打华人关员，要立即开除。

　　赫德经常告诫洋关员，谁都不能以为海关是个政府部门，一旦进入，就可以胡作非为、不讲工作效率，任何一个不胜任或不称职的人，都会立即免职。

　　1854 年至1870 年，有181 名洋关员离开海关，其中81 人被除名，53 人勒令辞职，7 人不称职，5人酗酒，4 人渎职，1 人受贿被开除。另外，有3 人免职。

　　赫德三令五申强调，海关中任何人，只要杀人或伤人了，无论被杀、被伤的是哪个国家的人，无论自卫或非自卫，都要立即报告税务司，并立即辞职;然后，到他自己国家的领事馆寻求保护，请求调查。如果确实有过失，送往审讯，或者受到领事处罚，他的雇佣和薪俸，从事件发生之日起，无限期地停止，海关也要辞退他们。如果是因履行职务，或自卫而采取的行动，不受惩罚，恢复职位。

　　赫德对税务司们的要求也比较严格，必须按规定行事，如发现可能有问题，立即停职，直到问题彻底查明，要么处分，要么恢复职务。他对各关财务的管理非常严格。1870 年颁发了《十条禁令》，1877年制订了《续理账诫程》，要求账目由税务司掌管，税款委任专人负责管理。海关人员不得借用公款，不得提前发工资。不管什么原因，得到额外收入，要存入总税务司项下的账户上，绝不可任意使用。

　　1892 年5 月13 日，总税务司署稽查税务司阿理文宣布：“宜昌关署理税务司李约德被停止行使职务，宜昌关关务由其暂行代理。李约德被停止职务的原因，是海关废旧物品变卖后的50 两银子，没有按规定存入总税务司项下的账户上，有私自动用的嫌疑。经过近半个月的深入调查，没有发现宜昌关存在其他问题，50 两银子也没有私自挪用，只是没有入账。何理文于是向总税务司赫德提出终审报告，建议免去李约德的署理税务司职务，调他关安排使用。

　　赫德每年要巡视一次各海关，他巡视时，人员都要在位，可以把各种建议及控告直接交给他。他因故不能巡视时，派有关税务司轮流巡视，检查账簿、稽查账目、查核海关结余等。

　　因为各种制度得到认真执行，海关没有出现过大问题。

　　在赫德的领导下，中国海关不但迅速实现现代化，而且成为最有效率、少有贪污的清朝官僚机构，促进了自由贸易，也保证了有效管理，还为清朝政府征收了大量税款。

　　晚清的中国海关也称“洋关”“新关”，与之相对的则是“常关”“旧关”。“洋关”管理国际贸易，“常关”管理国内贸易，仍由清政府官员主管。两种体制产生两种绩效，“洋关”高效廉洁，“常关”贪腐蔓延。

　　“洋关”的工作人员是从全世界招聘的，其中的洋人称为“洋员”，中国人则称“华员”，无论“洋员”“华员”都能廉洁自守。同是中国人，在“洋关”工作的廉洁自守，在“常关”工作的则个个腐败。

　　与洋人领导的“新”关相比，清朝的旧海关由地方大吏管理，全国海关互不隶属，互不通气，规章制度不一，虽独立自主，但架构落后，人员素质低下，对商人随意敲诈勒索;赫德领导下的海关行政组织、人事管理、财务制度、征税章程统一。旧海关实行包税制度，只要完成定额，之外的税款自行处理，大量税款流入个人腰包;赫德领导下的海关实行实征实报，征收费用和税款分开，保证税款不受影响。旧海关没有财务制度，海关监督上任时，带一个账房先生管理账目，财务管理原始落后，永远是一笔糊涂账;赫德领导的海关，请英国财务部专家设计了一套财务管理制度，科学合理。此外，赫德领导下的海关，管理人员有较高的文化水平，受过高等教育，有些人有学士、硕士甚至博士学位。

　　赫德领导下的海关高效廉洁，在中国千年帝制的历史上，可说是广陵绝响。

　　晚清海关之所以廉洁，与“一把手”赫德有很大关系。赫德不是神仙，也不是金刚之躯，也许也有贪欲之心，但面对多方的监督和压力，不敢轻易“出手”。首先是来自中国政府的压力。如果他的工作不能让政府满意，他的职位马上会丢掉，为此他必须是一个忠诚的雇员，贪污腐败的丑闻是绝对不能出现的。其次，许多窥视这一职位的竞争对手一直想把他赶走，派自己的人控制这个职位，巩固在华利益，他不能因廉洁问题让别人抓住把柄。再者，是来自英国政府的压力，他在中国的言行是代表英国政府和人民的，因而不能被丑闻缠身，给英国政府和人民丢脸;第四，是新闻媒体的监督，不仅有中国民间媒体，还有其他国家的，特别是俄、德、法三国的媒体，巴不得他出点儿事儿，再把事情放大，将他赶下台。

　　所以说，监督很重要，赫德直到退休时才敢挪用公款，数额也不算太大。

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